激活老工业基地生产要素的破产法思考 ——以东北地区“僵尸企业”的市场出清为视角

     当前和今后一个时期是推进东北老工业基地全面振兴的关键时期，党中央、国务院的一系列重大战略部署和重大政策措施正在实施。“供给侧结构性改革是辽宁振兴必由之路”，习近平总书记2017年3月7日参加两会辽宁代表团审议时的这一重要论断，为东北等老工业基地振兴指明了方向。2017年12月25日，最高人民法院在深圳召开了全国法院破产审判工作会议，周强院长出席会议并发表讲话，指出加强破产审判工作，清理“僵尸企业”，对于推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、防范化解重大风险，具有十分重要的意义。

妥善处置“僵尸企业”是供给侧结构性改革的重要任务之一。破产法是整个供给侧结构性改革的要点，以破产法为核心的法治化手段是处置“僵尸企业”的重要途径，经由破产手段实现生产要素的激活。2019年7月16日，国家发展改革委、最高人民法院等13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》也提出，“促进生产要素和资源由无效低效市场主体向高效市场主体流动，最大程度发挥各类要素和资源潜力。”加快“僵尸企业”市场出清，积极培育壮大多元化、多层次的市场主体，增强东北的内生发展动力，是实现东北老工业基地的重要法律途径。一、“僵尸企业”对老工业基地振兴的负面作用“僵尸企业”是指那些丧失持续经营能力、不能清偿到期债务、已经具备破产法规定的申请破产的条件，主要依靠借贷、补贴、租金等少量现金流勉强维持生存，未能顺利退出市场的企业。[〔〕工信部副部长冯飞给“僵尸企业”下的定义是：所谓“僵尸企业”，是指已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。〔]。东北地区的经济结构中，传统产品占大头，“原”字号“初”字号产品居多，煤炭、钢铁、石油等资源型产业和房地产行业较多；从企业角度看，东北国有企业比重偏高，大多数企业处于产业链上游或中低端，产业链短[〔〕 参见张万强、温晓丽：《构建内生增长动力的老工业基地振兴道路》，中国经济出版社2014年版，第48-53页。]，上下游产业不完整，附加值低，加上近几年经济下滑幅度明显，“僵尸企业”的问题非常突出。

“僵尸企业”占用土地、资本、信贷、能源、人才等宝贵资源，抬高企业杠杆率，加剧产能过剩，限制市场优胜劣汰作用的发挥，同时侵害债权人、股东、职工等多方权益，损害社会诚信，扭曲市场价格信号，限制人才资源作用的发挥，是阻碍经济发展和转型升级的“毒瘤”。

（一）老工业基地有限资源被无效使用和消耗

“僵尸企业”占用了大量土地、资本、信贷、劳动力等资源，工业土地没有产出率或者产出率极低，生产要素资源配置扭曲，社会资源整体利用效率降低，有些企业尤其是国有企业还需要银行和政府财政不断输血。 企业是经济的细胞，它的生产和经营决定着我国社会经济活动的生机和活力。将有限的产业、金融资源浪费在维持“僵尸企业”的存续上，是一种极大的内部消耗，不利于东北振兴中微观市场主体的建立和成长。

（二）市场机制介入老工业基地要素资源配置的通道被堵塞

很多“僵尸企业”的历史遗留问题、尤其是债务包袱积重难返，在产能过剩的低端产业领域挣扎，此时市场“优胜劣汰”的机制应该发挥作用，但是由于东北地区市场化程度不高，地方政府出于社会稳定等方面的考虑，经常大力维系长期亏损企业尤其是国有企业的生存，对陷入困境的民营企业敬而远之消极对待，市场意识淡薄但官僚主义思想却盛行，政府的职能同时产生越位、缺位、错位等问题[〔〕参见刘荒等：《大批僵尸企业“活不起”也“死不成”——东北国企“混改”难推，地方官员“怕丢权”抱残守缺》，载《经济参考报》2016年1月15日，http://www.jjckb.cn/2016-01/25/c_135041219.htm，2019年7月25日访问。]，资源的流向和配置背离市场经济的价值规律，市场机制无法在资源配置中起到决定性作用，其介入生产要素配置的通道被堵塞。

（三）增加老工业基地的金融风险

“僵尸企业”往往涉及银行贷款、担保链、反担保等方面的金融债务，盲目维持其外观上的“稳定”将掩盖银行等金融机构坏账率，推迟“僵尸企业”问题全面爆发的时间，给老工业基地的金融稳定带来不利影响。金融是经济的血液，渗透于市场经济中的每个细胞和毛孔，直接关乎经济发展。老工业基地的经济要恢复活力，必须得到强大的金融支持。“僵尸企业”的存在和长期得不到有效清除，让这些金融“风险点”成为银行等金融机构关注的重点，以致根本无力研究金融创新和支持中小型企业发展，使得东北经济发展进一步受挫。

（四）阻碍老工业基地产业结构转型升级

老工业基地经济结构长期存在着“国有经济占比高”和“重工业占比高”的“两高”特征，我国经济近年来回落幅度最大的就是石油、煤炭、钢铁等重工业领域，这使得东北在这一轮经济结构调整过程中遇到了很大的压力。依靠要素投入、规模扩张的粗放发展模式难以为继，传统经济转型发展已刻不容缓。“僵尸企业”尤其是国有“僵尸企业”控制了大量的闲置和无效资源，在历史和思维的惯性下抱残守缺，老产业无法退出并将资源要素转入新兴产业，企业作为微观经济的主体作用无法发挥，严重阻碍了老工业基地振兴。

（五）限制老工业基地全国新一轮区域发展竞争中比较优势的发挥

以辽宁省为例，其在装备制造业领域具有扎实的技术基础、齐全的产业门类、较高的配套能力、丰富的产业队伍、完善的职业培训，这是辽宁省在全国新一轮区域发展竞争中最大的比较优势[〔〕 前引④，第192-204页。]，是长期积累和精心培育才形成的局面。“僵尸企业”是注入这一优势体系的病毒，将本应在市场上竞争发展、为社会创造增量财富的企业，沦落为消耗人财物资源、充满不稳定因素的主体，资本基于趋利避害的本性必将选择观望和拒绝进入，这极大限制了辽宁省比较优势的发挥。

二、破产制度是东北老工业基地经济结构调整、供给侧结构性

改革中最重要的市场化制度破产法作为市场经济国家的基本法律之一，被称为“市场经济宪法”[〔〕 参见李曙光：《破产法：市场经济的“宪法”》，http://toutiao.com/a6272221019169374466/，2019年7月25日访问。]，是对债权债务关系的一种文明有序的终极司法安排[〔〕 参见徐阳光：《破产案件审判庭设置的正当性证成》，载《人民法院报》2016年5月25日第7版。]。资源的市场配置、主体之间公平竞争及优胜劣汰，都以破产制度为核心。有学者指出，供给侧改革的核心是去产能，去产能的核心是处置僵尸企业，处置僵尸企业的要点就是破产。实际上破产法是整个供给侧结构性改革的要点。[〔〕 参见李曙光：《破产法是整个供给侧结构性改革的要点》，http://www.sohu.com/a/198662569_550962，2019年8月14日访问。]

东北是新中国破产事业的开拓者，但今年来老工业基地相比较于江苏、浙江、深圳等省市司法实践少，公众、政府官员和企业家等对破产制度的功能认识不足，法院审判队伍不健全，使得《企业破产法》未能广泛适用。东北地区进行经济结构调整、供给侧结构性改革，市场化制度供给一定要跟上。在市场化制度中，破产制度最为重要，也是治愈低端产业产能过剩顽疾的一剂治本良方。如在市场化程度相对发达的浙江省，仅温州市两级法院2018年度共受理破产案件673件,审结536件，通过破产重整盘活资产超过16亿元元，盘活土地306.156亩，厂房面积28.98万平方米，化解不良贷款89.66亿元。

（一）我国破产制度的新理念

我国《企业破产法》在立法理念上遵循利益平衡观，对债权人、债务人的利益进行保护，对合作秩序、交易安全、公共利益进行整体调度和综合平衡，在破产适用范围、破产原因、破产管理人、破产重整、职工权益保护、债权人自治、董监高破产责任、跨境破产等方面进行了系统规定。破产法将各项冲突的权利进行终极性的有序化安排，是“权利的最后守护人”。从社会发展视角看破产法，《企业破产法》将经济持续发展、社会效率追求、法律文化变迁、商业精神进化、违法行为追责、民生稳定保障、司法文明进步等融为一体，是一部十分先进的商事法律。

（二）破产制度的价值

破产制度是商业文明高度发达的产物，是债务人的财产责任与人身责任相分离时，与早期商事主体相匹配的制度。让全体债权人获得公平清偿的追求，将破产法从传统债法中独立出来，这是破产制度早期追求的价值。随着时代精神的变迁和公平理念的变化，破产制度的公平又从仅仅对债权人的公平发展成为对债权人和债务人实行相平衡的公平，从债权人或债务人本位到社会本位，从而进入了现代商业文明阶段。

我国《企业破产法》具有较强的社会本位价值取向：设立了独立的管理人制度；设立了重整制度；司法权的全面介入破产；允许法院强制裁定批准重整计划等，破产法的价值目标趋于多元，同时关注债权人、债务人和社会利益。

（三）对老工业基地经济转型升级的作用

东北老工业基地发展受多年累积的深层次的结构性、机制性、体制性矛盾，以及“三期叠加”[〔〕 “三期叠加”是指：经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期与前期刺激性政策的消化期在同一时间重合出现，因而产生叠加效应。所谓增长速度换挡期，就是我国经济已处于从高速换挡到中高速的发展时期；所谓结构调整阵痛期，就是说结构调整刻不容缓，不调就不能实现进一步的发展；所谓前期刺激政策消化期，主要是指在国际金融危机爆发初期，中国实施了一揽子经济刺激计划，现在这些政策还处于消化期。]作用的影响，存在科技创新能力不足、产业链条短、配套能力差、产品附加值低、市场竞争力不强、战略性新兴产业发展缓慢等特点，且部分行业产能过剩问题突出。加快《企业破产法》的适用，将破产制度作为供给侧结构性改革的最主要法律依据，营造去疴除弊、革旧立新的发展氛围，对东北经济转型升级具有重大积极作用。

1.有利于切断债务链消解民怨，提振发展信心

“债务链”是指由于企业之间互相拖欠而形成的线形债务网络，现实债务链中的微观主体一般既拥有对外债权，又欠若干债务，全社会宏观层次的债务链是围绕着“中央银行-专业银行-各微观主体”[〔〕 中央银行是国家最高的货币金融管理组织机构，居于金融体系主导地位，有权制定和执行货币政策、发行货币、对经济进行宏观调控、监管其他金融机构。商业银行最基本的职能是信用中介，通过银行的负债业务，把社会上的闲散资金集中到商业银行里，再通过金融产品作为资本投向社会。各微观主体就是市场上接受金融产品的企业，他们向商业银行支付利息等对价。]这条主债务链条展开。债务进入诉讼后，“债务链”变成了“执行链”，而执行难是长期制约人民法院的老大难问题，严重损害胜诉当事人合法权益，严重影响司法公信力，增强民众对司法的不信任感。很多“僵尸企业”都有大量诉讼（执行）案件未结，即使强力通过网络执行查控体系查人找物也没有结果，导致分散的单个债权人主体的不公平感会在一定社会范围内强化，达成“打官司没用”的认识。一旦债权人对诉讼救济债权的效果失去期待，社会交易总量必将大幅下跌，从而带动经济下行。

破产制度不完善、运行不畅通，市场竞争中失败的债务人不能退出市场或者得到救济，导致执行积案大量滞留在法院。如果东北地区能够加快《企业破产法》适用，学习浙江省等地经验，扩大破产制度供给，将大大缓解法院执行压力，将市场本应承担的风险还原给市场，而不是由人民法院以降低司法公信力为代价代为受过。惟其如此，才能切断“债务链”对要素资源的法锁[〔〕“债为法锁”这句格言语出《法学阶梯》，生动、形象地点出债的含义，债权人和债务人由于依法产生的权利义务关系如同一把锁一样将双方紧密联系在一起，挣而不脱，是谓“法锁”。尤其是债务人，必须履行债务，不得逃避。参见赵可：《债为法锁》，载《人民法院报》2011年2月18日第7版。]，优先实现职工债权，依法追究破产企业董监高个人法律责任，增强民众对现代市场经济更深刻的认识，为东北振兴而提升民众的心理素质。

2.有利于在实战中锻炼干部队伍，让有能者居位

实现中央级关于东北老工业基地振兴的发展目标，关键在党，关键在人，必须牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，习近平总书记对东北地区干部提出了“要充分调动广大干部积极性，不断提升工作精气神”的殷切希望。

老工业基地供给侧结构性改革和“僵尸企业”清理工作涉及到国企改革、金融安全、职工安置、社会稳定、招商引资、税收债权、国土规划等一系列事项，必须紧紧依靠党委领导和政府支持，统筹整合各方力量，实现法院破产案件审判常态化、政府支持配合法院破产工作正常化，充分发挥政府与法院联动破产工作协调机制的作用，多元化、多渠道解决危困企业的矛盾和问题。

东北老工业基地经济转型升级和供给侧结构性改革，应将破产制度为最重要的法律资源依托和供给制度，政府与法院联动协同、有序推进、一抓到底。坚持工作项目化、责任人头化、措施具体化，设计“路线图”、细化“时间表”、做好“总结书”，确保干一件、成一件、让民众满意一件，在实践中统筹政府与法院的人才队伍建设，让有能者脱颖而出，锻炼出一支熟悉法律、能打硬仗、风清气正、学识前沿的工作队伍。

3.有利于引入社会资本加大投资，对冲经济下滑

供给侧结构性改革不可能一蹴而就，经济转型升级也需要时间。近年东北经济下滑严重，在处置“僵尸企业”的同时，必须继续加大力度引入有效投资，为破产财产和重整企业引入新的战略投资者，培育壮大新的经济增长点，应对短期经济下滑的风险，不断优化经济结构。本轮投资应专项民营资本为主体，发挥市场机制的作用，充分激活东北本土的人才优势，发挥资本市场功能，迎接各方投资机构，对冲经济下行压力。

4.有利于终极性化解重组风险，扫清并购障碍

在投资并购的具体操作环节，即使有投资者愿意并购“僵尸企业”、重新配置经济发展所需的要素资源（土地、资本、信贷、劳动力等），但由于通道堵塞而无法实现解放生产力的目标：部分“僵尸企业”由于债务包袱太大，资产被法院（轮候）查封，并购安全无法保障，只能选择放弃；部分“僵尸企业”尤其是国有企业的管理层不愿意被并购重组、反对市场机制介入，他们不愿意丧失经营自主权、失去特定行政级别及相应待遇，不支持甚至阻碍重组。

破产程序是对债务人相关的所有债权债务关系将彻底清理，最终结果是债务人主体的灭失（破产清算）或再生（破产重整和破产和解），即破产程序具有终极性，不会遗留下不可预见的债务负担。因此破产程序有利于终极性化解投资者对“僵尸企业”的重组风险，有利于对阻碍重组的问题进行汇总式清算，从而彻底扫清并购障碍，依仗市场手段完成对经济发展所需要素资源的重新配置，推动东北新一轮的创新创业。

（四）扩大和创新破产重整的适用范围

《企业破产法》确定了破产重整程序。破产重整是针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业，经由各方利害关系人的申请，在法院的主持和利害关系人的参与下，进行业务上的重组和债务调整，以帮助债务人摆脱财务困境、恢复营业能力、获得更生的法律制度[〔〕 参见王欣新：《破产法原理与案例教程》，中国人民大学出版社2010年版，第202页。许德风：《破产法论：解释与功能比较的视角》，北京大学出版社2015年版，第472-479页。]。重整制度目的在于追求保持债务人企业的持续经营价值[〔〕 参见齐明：《破产法学：基本原理与立法规范》，华中科技大学出版社2013年版，第179页。]，目前已经被世界各国公认为是防范破产清算、挽救企业最为有效的法律制度。

1.破产重整对债权人利益保护更全面

破产重整制度旨在将濒临破产的企业恢复经营，兼顾债务人与社会利益平衡。由于现代社会债权类型繁多，债权之间涉及优先和劣后的序位问题，破产重整制度在整体上对债权人提供了更加全面的保护。在债务人资产的营运价值高于清算价值的理论的支撑下，破产法引入了“债权人最大利益原则”，债权人在重整计划中获得的利益均高于破产清算能够得到的利益，即重整清偿率高于破产清算。

2.破产重整更节约社会资源

企业一旦破产清算，主体上附着的各种无形的价值也随之灭失，如一些必要的市场准入和行业准入资质、企业的历史传承、人力资源体系、在建中的新项目、壳资源、环评手续及环保设施、供应体系、销售体系、研发体系等，都将大幅贬值或完全失去价值，清算中企业各项资产被分解变卖，失去整体运营价值，有些资产可能因具有较强专属性而大幅贬值，如有些专用设备在清算时只能当做废铁处置，清算对各方利益造成二次伤害。这些，都对社会财富与生产力的破坏，而破产重整就能很好的避免这些问题。

3.破产重整更具有效率性

破产清算程序耗时长且不确定、费资多、成本高，有些破产清算案件甚至前后持续好几年，优先权无法实现，债权人需要投入的各种费用（主要指律师费、差旅费等），但最终分配所得往往很少。破产重整关注重整的事前、事中、事后效率，能够依法、高效、快速地完成法律程序，在重整进度、重整计划的制订和表决、未申报债权人权利限制、重整期间、重整计划执行期间等方面都有比较明确的法律规定。重整期间指自人民法院裁定债务人重整之日起至重整程序终止的期间，重整计划执行期间指自重整程序结束至法院裁定重整计划执行完毕的期间。我国《企业破产法》第七十九条、第九十条、第九十二条等均体现了对效率的追求，发挥破产重整制度拯救失败市场主体的作用。

4.破产重整更有利于和资本市场的对接

破产重整是在法院的主持下和利害关系人的利益妥协，帮助债务人摆脱财务困境、恢复营业能力，破产重整程序中债务人可以直接和资本市场。银行不良资产“债转股”，地方资产管理公司（AMC）收购金融债权，政府引导市场化运作的基金参与兼并重组，上市公司发行股份购买资产，行业内龙头企业作为战略投资人经由破产重整并购债务人，上下游企业之间的整合等。要利用好资本市场，通过兼并重组实现优胜劣汰，发挥其在化解产能过剩和消灭“僵尸企业”中的内在功能。要打通资本退出渠道，同步支持资产证券化，构建发达的资产流通渠道。

5.破产重整更适用于老工业基地的大规模实体企业

实体经济以物质资料的生产经营活动为内容，避免经济的泡沫化和产业的空心化，为市场稳定运行提供基础保障。实现东北老工业基地的振兴，要充分发挥现有比较优势，以实体经济为支点，加快推进新型工业化。破产重整能够通过引入外部资源对内部要素资源的有序整合，结合科技创新及产业化能力，借助虚拟经济的金融支持和证券化等手段，帮助实体经济在老工业基地重振雄风。

参考对实体企业进行司法拯救国际经验，在市场经济发达的美国，其历史上的第四大破产案件——通用汽车公司破产案件[〔〕 参见贺丹：《通用公司重整模式的破产法分析》，载李曙光、郑志斌主编《公司重整法律评论》第2卷，法律出版社2012年版，第22-41页。]，采取出售式破产重整方法获得成功，成为支持实体经济的典型案例。该案由美国政府设立一家新的通用汽车公司，老通用汽车公司将其全部运营资产出售给新通用公司，资产转让所得偿还原有债务，老通用汽车公司则进行破产清算，还将悍马、萨博、土星等品牌出售。新通用汽车公司成立后实现了优化结构、降低成本、压缩产能、提高效益等目标，从受理破产到重新发行股票、成为上市公司不到18个月，最多可融资231亿美元，成为当时全球最大的IPO。

三、在东北地区加强《企业破产法》适用的具体构想强化《企业破产法》在东北地区的适用，将破产制度作为供给侧结构性改革的最主要法律依据，加快“僵尸企业”的出清、盘活存量资产、激活市场要素资源、化解产能过剩，是一项非常系统的工程。结合东北地区目前破产工作的实际情况，就加强《企业破产法》适用的提出一些具体设想。

（一）学习培训，全面认识

《企业破产法》实施至今已超过12年，没有发挥其预期应有的作用，社会对破产的认识仍非常片面，特别是政府官员和企业家对破产的观念需要转变。要强化对破产法的正面宣传和教育，突出破产制度特别是破产重整的积极作用，真正理解破产法在推动现代市场体系完善、保障社会资源优化配置、构建优胜劣汰退出机制、清理社会信用垃圾中的主体作用；真正理解破产法是横跨民商法、诉讼法、经济法、行政法、刑法、财税法、会计法、国际法等多个部门法的“市场经济宪法”；真正理解破产法实施不畅、“僵尸企业”大量存在给经济转型带来的巨大困难，甚至可能引发系统性风险。

东北地区处置破产案件尤其是破产重整案件和处置民营企业破产方面的经验相对较少，政府、法院和本土的中介机构整体上均缺乏一线实战经验，建议分别对政府部门、法官和中介机构进行系统的破产法培训，借鉴市场经济发达地区的经验和做法，迅速缩短东北地区与这些区域的破产法知识差距，训练人才，为老工业基地的振兴和推广破产法使用提供第一资源。

1.全程式学习。对《企业破产法》及其司法解释、破产清算（重整）的基本流程、破产法基础理论、破产立法与司法前沿问题、经典案例、企业破产法实施的地方经验、僵尸企业处置经验、破产法与诉讼法等其他法律的衔接等进行系统学习培训，系统掌握基础法律知识。

2.跨专业学习。对破产所可能涉及的财务、会计、税务、资本、管理、产业、媒体沟通、土地政策、金融、知识产权等方面进行学习培训，实现在更高层面掌握破产制度是法律与其他专业的对接。依托吉林大学、黑龙江大学、辽宁大学和东北财经大学的法学、财经、会计、管理、金融类教育资源，借力外地知名学者、法官、律师和政府官员，系统组建一门3-5日封闭式训练的培训课程。

3.全覆盖学习。建议东北三省联合设立“东北破产高等研究院”，作为法官、管理人、律师、会计师、金融机构、企业和政府工作人员的常设培训机构和人才训练基地。

4.场景式学习。参考最高人民法院公布的破产典型案例或者在国内有影响力的破产案例，进行实地考察调研，全程了解案件审理过程，深入体会其中的司法创新和管理创新，进入这些案件的真实场景，沉浸案情，体验办案过程。

5.复盘式学习。“复盘”是围棋中的术语，指下完棋后，重新在棋盘上走一遍，以检查对局中招法的优劣，评价得失的关键。复盘是一种学习能力，包括回顾目标、评估结果、分析原因、总结经验四个步骤，通过复盘总结经验教训，尤其是失败的事情，从而不断总结提高。通过对破产制度的复盘式学习，加强对成功经验的汲取和失败做法的反馈，再结合东北地区实际情况导入沙盘推演，在执行中完善工作预案，不断总结提高适用《企业破产法》的水平。

（二）联合办案，建设队伍

管理人在破产程序中发挥着无可替代的重要作用，是破产事务的具体执行者，其能力和水平对破产法的实施至关重要。建议大力培育本土管理人团队，加强本土管理人力量。

大型破产案件需要引入外地有实力中介机构的，法院在管理人选人上可以采用“1+1”的模式，即“一家外地机构+一家本地机构”作为联合管理人，从而拉升本地管理人业务能力。东北的破产事业必须立足本土力量，这需要在破产实战中培育人才队伍，造就一大批深谙破产的法官、律师、会计师、政府官员的人才群体，致力于实现“僵尸企业”市场出清、生产要素激活和东北振兴。

（三）统一协调，推动实施

最高人民法院咨询委员会副主任杜万华曾在《人民法院报》上撰文人民法院在破产审判工作中建立“府院企业破产工作统一协调机制”，由该协调机制来统筹企业清算、破产相关工作，一体解决破产重整、破产和解和破产清算的业务指导、信息提供、破产企业职工安置、维护稳定等方面问题[〔〕 参见杜万华：《把人民法院当作“生病企业”的医院》，载《人民法院报》2016年3月25日第二版。]。2019年8月12日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》，提出“推动各地研究建立办理破产工作统一协调机制，统筹推进破产程序中的业务协调、信息共享等工作。”由于立法与制度的供给不足，目前这种支持主要是以“府院联动”的方式进行。[〔〕参见王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》2018年2月7日第七版。]联席会议确立的联动机制是一种有效机制，将司法权和行政权有机融合，为市场化资源配置理顺运行路径、排除运行障碍，在实践中具有诸多益处。

1. 统一协调机制界定政府与法院在企业破产案件中的职能定位：司法程序由法院主导，政府在维稳、招商、政策支持等方面提供协调服务，处置应急事件与可能的群体性上访事件。在协调机构上，按照国务院文件要求设立统一的协调办公室，在实践中不断完善。

2.统一协调企业破产工作，在处置“僵尸企业”同时，将打击逃废债、惩处违法董监高、人员安置、税务问题、“一企一策”差异化政策、刑民交叉、银行不良资产处置、土地政策、特殊税务处理等方面形成“一揽子”的联动机制。

3. 通过统一协调机制，政府各有关部门可提前对接企业破产案件中历史遗留问题、民生问题等社会影响较大的案件，主动介入，便于厘清各部门之间的边界地带与责任主体，积极参与解决法院审判工作遇到的困难，形成多部门配合联动的工作机制。

（四）配套政策，协同攻坚

1.依法执行鼓励兼并重组的税务政策。按照国务院以及财政部、国家税务总局有关促进企业兼并重组的税收优惠政策，以股权支付部分暂不确认有关资产的转让所得或损失，对债务重组确认的应纳税所得额依法延迟纳税。 “僵尸企业”引进战略投资人后，税务机关对纳税信用进行补评或复评。参考先进地区成熟操作经验，为破产业务提供及时、充分的税务服务。

2.加快工商与司法的对接。对在破产重整程序内对出资人的权益进行强制调整的，工商部门应依据人民法院的司法文书办理变更登记，注销原出资人股东资格，确认引进战略投资人的股东身份。

3.保护金融债权人利益。鼓励银行等金融机构加强内部协作，加强与地方政府的沟通，探索建立金融债权委员会，依法保护最大债权人群体的整理利益，注意金融债权可能引起的系统性风险。“僵尸企业”引进战略投资人后，在其企业征信系统中添加有关重组的信息，公示破产重整成功后的信用改善。

4.完善配套政策。对“退二进三”兴办老工业基地配套中介服务业、研发、设计、创意、孵化器、仓储物流、鲜活农产品销售等服务业的，可保留其工业用途不变发展2.5产业。探索设立政府投资平台、招商引资平台参与竞买和重组，对重组项目提供与新建项目相同的招商优惠政策。综合调度金融手段低价进行工业土地的收储，为未来新常态下老工业基地振兴准备土地资源。

5.探索财政支持方式。这方面部分城市已经在积极探索，对无产可破的“僵尸企业”，在破产管理人报酬基金制度尚未探索建立阶段，可以由财政提供必要支持，引入中介机构加快市场出清，盘活市场要素资源和清理市场信用垃圾。