管理人接管债务人资料的障碍排除和制度完善

发布时间：2020-12-22 来源：作者：王琛

管理人接管债务人资料是《企业破产法》确定的法定职责，是管理人履职的第一项内容，也是维护债权人利益必要条件，对破产程序的顺利进行至关重要。然而，在司法实践中常有债务人及其人员因各种主客观原因，不配合管理人接管，致使破产案件在“开局”即陷入“僵局”，主要原因在于管理人接管工作障碍排除机制的缺位。

最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》第118条采用类比推理的方式，参照民事诉讼中妨害司法行为的规定，对债务人配合清算义务人员进行司法罚款、拘留、追究刑事责任，对债务人的法定代表人、实际控制人限制出境。2020年4月25日，最高人民法院正式对外发布《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，在第二条第8项规定：“管理人应当及时接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料。债务人拒不移交的，人民法院可以根据管理人的申请或者依职权对直接责任人员处以罚款，并可以就债务人应当移交的内容和期限作出裁定。债务人不履行裁定确定的义务的，人民法院可以依照民事诉讼法执行程序的有关规定采取搜查、强制交付等必要措施予以强制执行。”可见，管理人接管债务人资料障碍问题并非个案问题，且已经进入我国最高审判机构的视野，相关的应对方案也正在逐步提出，相应的理论研究也应积极跟进。

如何进行管理人接管债务人资料制度的正向构建，排除管理人履职障碍，相比较于债权审查、债权人会议、重整计划草案、破产财产分配方案等似乎是件“小事情”，但却是完善破产法律制度所面临的的“大问题”。本文首先分析管理人接管债务人资料在法律规定上存在的问题和司法实践中的障碍，论证债务人资料及其所载明的“信息”是管理工作基础的观念，在此基础上为管理人接管债务人资料的障碍排除和制度完善提供参考建议，以求对制度的完善和相关问题的解决有所裨益。

一、问题的提出

在破产程序中，债务人信息是管理人开展管理工作的基础，从信息论角度看，管理过程的实质是信息处理过程。我国法律也遵照这一规律，《企业破产法》第二十五条规定的管理人职责中，第（一）项就确定了管理人“接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料”，管理人的职责基本围绕“获得信息-分析信息-处理信息-输出信息”的路径展开。在破产程序中，债权人、投资人等利害关系主体之间的博弈，在一定意义上就表现为对债务人信息的抓取，从而取为自己的利益取得更多的数据支持。管理人如果不能顺利接管债务人的资料，就无法系统掌握债务人的信息，导致破产程序中各方信息不对称。信息是债权人决策的基础和完成投资交易的前提，信息越充分，则交易成本越低、交易效率越高，反之则交易成本上升、交易效率下降。信息是“市场化”破产程序运行的基础，接管人接管债务人资料遇到的障碍乃是对这一基础的侵蚀，必须建立相应的制度予以保护。

制度影响人类选择是通过影响信息和资源的可获得性，通过塑造动力，以及通过建立社会交易的基本规则而实现的。制度创新通过提供更有效率的组织经济活动而对发展做出贡献，而这些途径通常导致经济基础性的调整[ [美]V.奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，商务印书馆1992年版，第2页。]。在市场化和法治化的破产程序中，管理人的接管制度就是让管理人依法获得债务人的信息资源，从而为管理人履职和行使管理权提供信息基础。管理人履行职责的法定范围由《企业破产法》决定，管理人履行职责的实际范围由信息决定，信息是管理的必要条件。信息是个人行为受到监督的基础[ 张维迎：《产权、政府与信誉》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第6页。]，管理人接管债务人资料的障碍，导致管理人基于信息不对称，《企业破产法》第三十四条关于债务人财产追回的权利无法行使，债权人和债务人的合法权益受损，破产法的立法目的落空。

破产制度特别是重整制度，自发端以来与产业紧密相连，与传统法律本身反而比较疏远，“实际上，公司重整的历史就是一部十九世纪铁路公司经营的失败史”[ [美]小戴维·A·斯基尔：《债务的世界：美国破产法史》，赵炳昊译，中国法制出版社，第56页。]。破产程序有序解决“债务人在饥饿状态下”的财产分配问题，与企业的经营管理、兼并重组关系密切。传统破产法律制度沿袭民商法的概念体系，关注债权和物权等法学领域的概念，如优先权、撤销权、取回权、连带债权、合同解除等，至于在有关对债务人的“管理”领域，尚未能够进化出相应的法学概念框架和法律制度体系，破产法理论整体上有重视债务人法律上财产和债务等“硬件”、忽视企业管理过程中“软件”的嫌疑，而后者是一个跨越法学、管理学、会计学、经济学、信息学的多学科综合领域。我国破产法学理论偏好从概括性执行程序这一法学角度解释破产程序，未能充分借鉴其他学科与行业的知识积累。破产程序是债权人利益保护的最后一道防线，在破产程序中，债务人直接责任人员的沉默和不作为，拒绝配合管理人的接管，管理人却无法援引民事诉讼程序中的“缺席判决”制度解决，这又构成破产程序区别于一般诉讼程序的显著特点。由此，必须重新审视破产程序中的管理人接管障碍排除问题，接管债务人资料是管理人履职的起点，是管理人其他履职行为的前提，其不仅关乎程序正义，同时更关乎实体正义。

二、管理人接管债务人资料障碍的原因剖析

管理人接管债务人资料的障碍是立法者在制度设计中所难以预料，但是在破产法实践中却经常遇到的问题。该等障碍的存在，既有破产法文化发展阶段的客观因素，也有利害关系主体自身利益诉求的主管因素，还有不同发展发展阶段各种制度之间的协同性不足和相互之间存在张力所致，各种主客观因素还相互交叉影响，在此试作剖析。

（一）实际控制人基于利益预期不配合

常规的企业控制权争夺出现在股权并购市场新老股东之间，破产程序中的企业控制权争夺则发生在原实际控制人和管理人之间。前者是公司法上的争夺，基于收购和反收购的措施多样；后者是破产法上的争夺，利益诉求与前者有很大的不同。在破产程序中特别是债务人被动进入破产程序的情形下，管理人实际上将行使董事会和管理层的部分职权，此时债务人的实际控制人将面临企业控制权的丧失，一方面是进入破产程序企业接受管理人的接管，另一方面其他关联企业、关联债权还将面临合并破产、劣后普通债权获得清偿等等风险。

企业陷入困境以来，实际控制人一般都采取了积极的自救措施，在企业进入破产程序、控制权转移到管理人的情形下，这些商业自救措施达致的阶段性成果面临被迫清零的局面，债务人自救的商业逻辑和管理人接管后的法律逻辑是两套不同的语言体系，两者的交易结构设计也完全不同，特别是原实际控制人的实体权益将受到“绝对优先权原则”的调整，其实体权益在法律上处于劣后地位。

为了争取主动地位，实践中常出现债务人及其工作人员不予理会、故意拖延或隐藏重要资料等不配合管理人接管的情形，通过对债务人信息的隔离和利用《企业破产法》的法定期限的限制，让管理人的履职工作“无从下手”，好让管理人知难而退，有的甚至还利用利益诱惑和煽动债权人和职工多方上访和申诉来干扰管理人履职，其抱持着“人多势众”和“法不责众”的心态，意图让债务人退出破产程序，重新回到原股东的控制之下。

（二）隐藏企业经营中的违法行为

我国大部分企业在经营过程中多有不规范行为，在原始积累、注册资本、融资借贷、资金管理、利益输送、骗取补贴、非法集资、偷税漏税、知识产权、人格混同等方面可能存有诸多违法违规的行为，这些行为都可能将在破产程序中被重新调查和审计，接受法律的评价和矫正，这对于一些债务人特别是野蛮生长的债务人企业而言，一旦全部问题暴晒于阳光之下，将产生系列连锁反应甚至引发刑事法律责任。债务人的实际控制人及管理层出于自保的考量，会向管理人隐藏重要材料，故意给管理人和审计机构设置障碍，拖延和隐藏重要资料，通过信息壁垒导致管理真空，让管理人的履职无从下手。

（三）债务人“直接责任人员”的范围不明确

我国《企业破产法》第一百二十七条规定：“债务人违反本法规定，拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。债务人违反本法规定，拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。”立法上采取了“直接责任人员”的概念，但具体范围并不清晰，司法解释也没有予以明确。一般在破产案件中，债务人的工作人员大多都是把“企业”而不是自己理解为责任主体，态度上消极，管理人得“哄”着才能工作，有的还以欠薪欠保或者其他理由，继续只接受实际控制人和原上级的指令，将本该属于全体债权人“公共物品”的信息沦为“私人物品”。

债务人直接责任人员不配合的原因与实际控制人的不配合原因大致相同，该等人员可能是实际控制人的老乡、同学、司机、亲戚、特殊利益关系主体等“亲信”和“嫡系”，有的在企业并无实际职务，和企业没有劳动关系。此外，债务人有关直接责任人员不配合还存在出于欠薪欠保或私人恩怨、公司政治等非正当事由，也需要进一步明确纳入法律规制范围，将责任直接落实到个人。

（四）新劳动关系的制约

债务人关键岗位的有关人员从债务人企业离职并与新的用人单位确定劳动关系后，即受到新签劳动合同的管理和约束，这与他配合管理人办理接管形成了人身支配上的直接冲突。此时，已经离职的债务人关键岗位有关人员，将受到新单位劳动关系和破产程序中配合管理人接管工作的双重法律约束，但《企业破产法》或者有关劳动合同的立法并未对这一冲突的义务进行调和，这给管理人接管债务人资料增添了障碍。破产实践中，债务人关键岗位人员以新工作忙为理由，拒绝配合管理人的接管和调查工作时有发生。

（五）政府和社会公共职能机构的不协同

1.政府行政部门不能积极配合调查和接管

政府的相关登记部门如不动产、社保、发改、市场、税务、海关、环保、科技、规划不能积极配合管理人为接管债务人资料而开展的调查工作，如劳动密集型企业破产所可能涉及的欠缴职工社保；房地产企业破产可能会涉及国有建设用地使用权出让合同、建设用地规划许可、用地规划许可证内容变更、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、分层分户明细表、工程平面规划图、施工图、规划指标表、政府批文以及房产销售的备案和预告登记等；还有需要调取债务人的年检信息、报税资料、发票申领以及基于电子政务调取的各类资料。

2.社会公共职能机构不能积极配合调查和接管

管理人履职过程中还需要与具有社会公共职能的机构进行交往，如调取债务人账号流水（银行）、调取债务人证券账户（券商）、以债务人名义在媒体发布公告（报社）、调取水电气等信息、重新刻制债务人印章（刻章公司）、调查债务人公证债权文书（公证处），该等机构时有不配合管理人工作的行为，致使管理人不得不申请法院出具调查令，徒增制度的运行成本和降低破产程序的运行效率。

三、接管障碍排除：以管理人信息权力为中心

管理人接管债务人资料，最终是为了全面掌握债务人的财产和债务信息，从而在破产清算或者重整程序中，推动债务人财产、营业、出资的市场化成交和价值最大化，实现债务人的债务清理和债权人利益最大化。市场的交易过程是一个信息的非对称博弈过程，从这个意义上来看，管理人接管债务人资料是债务人“市场化”破产程序的起点。信息是市场微观结构的五个关键部分之一[ 市场微观结构由五个关键部分组成：技术、规则、信息、市场参与者和金融工具。市场组织者的主要作用是将上述五个部分合理地组织起来发挥最大的效用。市场通常采用流动性、波动性、交易成本和透明度四个指标反映市场质量或者市场效率。参见李平曾勇唐小我：《市场微观结构理论综述》，载《管理科学学报》2003年第5期]，提高破产程序运行效率的关键问题，在于管理人如何提高信息的充分性、准确性和对称性。

市场化破产必须依靠信息的指引，管理人在破产程序中将债务人的信息编辑成为法律语言，即形成各种报告、决定、方案、草案，并作出各种撤销、追缴、追回、取回、抵销、调查等法律行为。可以说，如果没有充分的信息，管理人的履职工作就如同盲人摸象，这将严重伤害债权人的利益和破产程序的效率。

（一）信息的权力视角

信息是管理系统的基本构成要素和有机联系的介质，管理的过程就是信息的获取、加工和利用信息进行决策的过程[ 杨善林刘业政：《管理信息学》，高等教育出版社2003年版，第1页。]。信息是一种含金量很高的经济社会资源；权力的重要目的之一，就是掌握某种信息资源。权力正在从“拥有雄厚的资本”转向“拥有丰富的信息”，信息成为权力，尤其是在信息扩散之前[ [美]约瑟夫·S·奈特：《硬权力与软权力》，门洪华译，北京大学出版社2005年版，第105页。]。信息权力的广泛性几乎遍及社会生活的方方面面，把精英与大众联系在一起，把个人割裂的、孤立的经验领域与外部世界结合起来，发挥着重要的社会整合作用[ 王冬梅：《信息权力：形塑社会秩序的重要力量》，载《天津社会科学》2010年第4期。]。信息权力可以分为信息索取权和信息控制权。

正常经营企业实质上是由一系列的契约组成，契约控制权与信息控制权一起构成实际控制权[ 黎文靖：《基于七月过程的会计稳健性研究——信息权利视角的另一解释》，经济科学出版社2008年版，第130页。]，在债务人进入破产程序之前，债务人基于契约得以成立和存续运营，实际控制人和出资人基于剩余财产分配请求权[ 剩余财产分配请求权，是指在公司已经进入清算程序时，清偿公司债务后存在剩余财产，股东就该剩余财产所享有的请求分配的财产性权利。黄斌：《剩余财产分配请求权之实务探析》，载“北大法宝学堂律师学院”，网址http://lawyeredu.pkulaw.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=10&id=1142，2020年7月5日最后访问。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》将剩余财产分配请求权明确为股东权利，第十六条：“股东未履行或者未全面履行出资义务或者抽逃出资，公司根据公司章程或者股东会决议对其利润分配请求权、新股优先认购权、剩余财产分配请求权等股东权利作出相应的合理限制，该股东请求认定该限制无效的，人民法院不予支持。”]而取得企业的信息索取权和信息控制权，在权利外观上集中体现为股东知情权和表决权。在债务人进入破产程序之后，对债务人的原有控制权体系被瓦解和重构，管理人代表全体债权人接管对债务人企业的控制。管理人接管债务人资料，实际上是管理人取得信息权力、代表债权人取得债务人的实际控制权。

（二）接管障碍将直接侵害债权人利益

科斯的企业契约理论企业外部经营和内部管理都具有强大的解释能力[[美]罗纳德·H·科斯等：《企业的性质》，姚海鑫等译，商务印书馆2010年版，第37页。]，有学者也对破产重整制度进行了契约分析，认为“重整中公司实质上就由一系列企业组成的契约束”[ 王佐发：《公司重整制度的契约分析》，中国政法大学出版社2013年版，第6页。]。循着契约理论进行分析，当企业进入破产程序，法律上的契约控制权应当转移到管理人和债权人名下，我国《企业破产法》第二十五条关于管理人职责的规定以及其他管理人权利的规定，都充分体现了对企业非破产状态下股东会和董事会权利的承接。在破产程序中，实际控制人和出资人已经在法律上丧失债务人的“契约控制权”，但他们通过“信息控制权”仍能产生很大的影响力，而在缺乏信息的情形下，管理人将无法真正履行管理职责。

破产程序中，债权人的权利优先于债务人的出资人获得清偿，滥用控制权的关联方债权人对债务人不享有别除权或者优先权，其债权分配顺序次于其他普通债权人，这些关乎债权人重大利益的管理工作，无一不是依靠管理人作为专业人士（律师和会计师）对基础信息的专业判断。可见，拒绝配合管理人的接管、向管理人屏蔽信息等接管障碍的存在，将直接侵害债权人的权益。

（三）管理人接管障碍排除制度的构建

1.对管理人部分职权赋予准司法权。

私主体可以行使具有公法性质的职权。区分主体性质与职权性质，即管理人一般虽是律师事务所等市场主体，但管理人行使的部分职权可定性为准司法权，赋予私主体基于人民法院指定和法律授权，履行有公权力因素的职权。关于管理人主体有“公机构说”“私机构说”和“信托说”等学说主张[ 许德风：《破产法论》，北京大学出版社2015年版，第257-260页。]，在制度构造上可以避开争论较大的管理人“性质”问题，直接调整管理人的“行为”，即将《企业破产法》第二十五条及其他有关职责进行公法行为（即准司法权行为）和私法行为的两分架构，其中接管债务人资料、调查和管理债务人财产、调查职工债权等职权，可以纳入管理人的准司法权行为；决定债务人内部管理事务、管理债务人财产、行使撤销权、取回权、抵销权等职权，可以纳入管理人的私法行为。有学者认为，如债务人怠于或者拒绝交出资料，“管理人可以直接依据破产受理裁定请求法院强制执行”，在比较法上，日本和德国均有相应的立法例[ 王欣新：《破产法院里与案例教程》，中国人民大学出版社2010年版，第83页。]。

破产法作为传统商法组成部分，属于调整私人主体之间权利义务关系的私法范畴，私法自治是私法领域的铁律。随着经济社会的变迁和法律观念的演变，出现了所谓“私法公法化”的现象。私法公法化的法理基础以贯彻私法与公法的二元区分为前提，一方面肯定和认可公法原则与公法义务对私法原则与私法自治的限制和修正；另一方面，通过公法向私法领域的延伸和拓展，扩大了公法自身的适用范围[ 田喜清：《反思私法和公法的划分——以私法公法化为视角》，载《朝阳法律评论》2014年第1期。]。这是公法制度在伦理上为私法减轻负担[ [德]罗尔夫·克尼佩尔：《法律与历史——论<德国民法典>的形成和变迁》，朱岩译，法律出版社2003年版，第42页。]。我国《企业破产法》确定的管理人职责范围，与民事诉讼中法官的职责高度重合，如第五十七条规定管理人行使债权审查权和编制债权表，第四十八条规定管理人调查职工债权的职责，这些都区别于传统的私法主体。在破产程序这一“概括性执行”的程序中，《企业破产法》第十章“破产清算”第二节“变价和分配”部分，基本上参照民事执行程序，规定管理人在拍卖、变价等方面的工作组织、方案拟定、具体执行，目前阿里、京东等司法拍卖网络平台上的交易也非常活跃，这些都表征了管理人在履职行为上的公法特征。

由此，《企业破产法》赋予管理人的一部分职责，内容上与人民法院的法官具有相似性，管理人该部分职权具有准司法地位，部分破产案件中法官主持的“接管会议”也有很强的司法仪式感。本文中，作者将管理人接管债务人资料的职责界定为“权力”而不是“权利”，也是从这个角度出发，以强化管理人该等权能中义务的单务性和配合的无条件性。

2.对接管职责义务主体范围做扩大化解释

管理人接管债务人资料的履职行为，该行为的义务主体范围应该进行扩大解释，且应直接指向具体的自然人，才能将义务压实，打通信息障碍。在破产程序中，债务人的实际控制人、法定代表人、董事、高级管理人员、财务负责人，以及技术、工程、行政、法务、助理等重要岗位和职能的人员，有的甚至在债务人并无任职，如实际控制人（俗称“老板”）的亲戚、老乡等，均应纳入负有配合管理人行使信息权力的对象范围。

很多进入破产程序的企业，出于管理风格、风险规避、欠薪欠保等原因，人员的变动比较大，债务人的一些留守人员对以前的事件并不知情，这是破产程序中造成各方信息不对称的重要因素。上述人员除了在岗和离守人员以外，还应扩大化到包括离职人员，他们所拥有的信息关系破产程序的法律秩序，关乎债权人重大利息，不能一走了之。即使债务人欠薪欠保，也不能混淆劳动法上的义务和商法上的义务，更不能将二者相互抵销。实践中有不少离职职工不配合管理人的调查工作，一问三不知，还将自己包装成为受害者，在享受职工债权优先权的同时，回避应承担的义务，给管理人的工作带来很大的障碍。

如果说在破产程序是民事诉讼的特别程序，那么可以通过改造民事诉讼的证人制度，将上述人员纳入破产程序的特别证人制度予以调整。我国《民事诉讼法》第七十二条第1款规定：“凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证。有关单位的负责人应当支持证人作证。”可以参考民事诉讼中的证人制度，将债务人的有关人员赋予证人的义务，从而将接管义务主体从债务人“穿透”到前述的系列自然人。

3.政府和社会对管理人信息权力的协同支持

政府各有关部门对管理人的信息权力应提供协同支持，包括工商、税务、海关、社保、项目、规划、城建、车辆、户籍、消防、不动产登记、人民银行、商标专利等行政部门应该为管理人调查债务人信息提供便捷，避免管理人多次频繁申请人民法院开具调查令，徒增各方及社会成本。以立法明确金融机构等企事业单位应当配合管理人行使信息权力的履职工作，为管理人查询债务人银行流水、证券股票、票据信息、印鉴更换、人员变更提供便捷，为管理人代替债务人出席股东（大）会和行使股东知情权等提供方便。可以参考我国《证券法》第一百八十五条第二款“国务院证券监督管理机构依法履行职责，进行监督检查或者调查时，有关部门应当予以配合”的规定，确立各有关部门在破产法领域的配合管理人工作的义务，以管理人的调查间接实现接管效果。

4.修改关联法律为劳动者提供便利

社会制度要解决的核心问题是激励问题，即如何使得个人对自己的行为负责。如果每个人都对自己的行为承担完全的责任，社会就可以实现帕累托最优状态[ 张维迎：《产权、政府与信誉》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第63页.]。如前文所述，如果参考民事诉讼中的证人制度，将债务人的义务主体赋予证人的义务，但我国《民事诉讼法》第七十二条第1款“有关单位的负责人应当支持证人作证”的规定力度比较含糊和笼统，其他的法律特别是劳动法缺少配套规定。个人的行为组成了市场经济行为，决定了市场经济秩序，人是流动的，信息是连贯的。顺序在后的用人单位享有了劳动者在此前用人单位形成的经验，也应保障劳动者履行其本人所可能负担的协助义务。由此，顺序在后的用人单位应该就是法条所确定的“有关单位”，其负责人应对“支持证人作证”，即在其职工和有关人员需要配合顺序在前用人单位的企业破产工作，负有容忍义务，为劳动者提供便利。我国《劳动合同法》应将这一情形纳入默示的劳动合同条款，以保障管理人及时、全面掌握债务人信息，以在整体上维护市场经济秩序。

5.借助不作为侵权制度救济信息权

不作为侵权责任是由于具有作为义务的人的不作为而导致的侵权责任，这里的作为义务一般来自于法律规定（如经营者对消费者）、特殊身份（如父母对未成年子女）、职业要求（如警察）和在先行为使受害人处于危险之中。不作为侵权制度有其历史变迁，“伴随社会经济水平的提高，人民对于个人权益保护及社会生活安全愈发重视，不再满足于被动等待他人消极的不侵权行为，更多期望由他人的积极行为获益。[ 陈玥泊：《不作为侵权责任研究》，吉林大学硕士学位论文，2014年4月，第6页。]”

美国著名法官卡多佐曾说过：“如果被告的行为是不作为，那么这个行为是否具有可诉性取决于双方当事人之间是否存在特殊关系。”特殊关系的典型就是家庭成员之间、雇主和雇员、商业营业者与顾客等主体之间。就破产程序中债务人的实际控制人、法定代表人、重要岗位和职能有关人员的“作为义务”，可以理解为基于同为债务人工作的“特殊关系”引起，也可以理解为基于事先的雇佣、委派、选举等“在先行为”产生。这也是在波斯纳说的“在可以花费自己微不足道的成本”的情况下救助他人[ 蔡唱：《不作为侵权行为研究》，法律出版社2009年版，第105页。]，并借助侵权责任法的预防功能及惩戒功能，保护好管理人的信息权。

6.借鉴资本市场对处罚种类进行多元化设置

确定管理人的信息权力理念和保障管理人的信息权，就是保护破产程序的有序进行，就是保障管理人能够按照最多9个月倒计时期限提交重整计划草案，就是避免更多重整案件被迫转入清算，就是保护推动清算案件得以尽快终结程序。最高人民法院在《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中，规定对于债务人拒不移交资料的，可对直接责任人员处以罚款，就移交的内容和期限作出裁定，债务人不履行裁定的，人民法院可采取搜查、强制交付等措施强制执行。最高人民法院这一处罚措施和强制措施，在对象上难以精确打击，其并未指向到具有配合管理人接管义务的自然人，很多债务人早已人去楼空，有价值的资料早已转移完毕，债务人实质上处于一种“死猪不怕开水烫”的状态；在处罚措施上单一，没有很好参考其他行业的做法和经验，也缺少一种递进式的追责体系。

建议参考我国资本市场多年积累形成的有益做法，并借鉴我国行政处罚等法律制度，构建在种类上多元、在层级上递进、在操作上衔接的处罚方式和处罚体系，以排除管理人接管债务人资料的障碍。参考资本市场监管函的方式，设立人民法院给债务人相关人员出具要求配合管理人接管的督促函；参考《证券法》第十一章“法律责任”对有关规定，构建破产法领域针对拒不配合人员警告、罚款等处罚规定；搜查、强制交付等强制措施要同时针对债务人和债务人的有关人员执行，施行债务人及其人员的双责任主体制；对于持续违法且构成破产审判秩序的，涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪和妨碍司法罪的，依法追究刑事法律责任。

四、结语

管理人接管债务人资料是破产程序中管理人工作的起点，各地人民法院和管理人协会出具的有关规范和工作指引中，也对管理人接管债务人资料重点着墨，如《深圳市中级人民法院破产案件管理人工作规范》第14条第16条、第17条对接管范围、强制措施及发现债务人的有关人员隐匿或者故意销毁资料及时向公安机关机关报案等进行了规定；河北省企业破产管理人协会专门制定了《财产调查与管理工作指引（2019 版）》。目前，我国保障接管债务人资料的制度尚不完善，管理人的信息权力仍未上升到应有的地位，接管制度过度依赖民事诉讼法，尚未发展出破产法自身的“权利（权力）-义务-责任”体系。

如果说真正的法律存在于法官的判决中[ [美]本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1997年版，第75页。]，那么真正的破产法就存在于管理人的履职的过程中。没有债务人资料的顺利接管，管理人就无法对债务人破产之前的行为进行监督，破产制度也就无力通过影响信息和资源的可获得性，建立规则和塑造动力，公平清理债权债务，维护社会主义市场经济秩序。从破产程序作为概括性执行程序的法学视角，债务人不可以“缺席”，破产程序必须确立管理人的信息权力，并构建系统的保障措施和立体化的法律责任体系。将保障管理人信息权的义务主体落实到债务人的实际控制人、法定代表人、关键岗位人员等具体的自然人，形成债务人和债务人的有关人员双主体的责任并行结构。

为实现一定之法律价值，必须将之具体化为法律规定。法律规定为一种“设计”，以实现该法律价值为其目的[ 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，法律出版社2007年版，第613-614页。]。我国《企业破产法》追求公平清理债权债务及维护市场经济秩序，其未来的修订，应重视管理人接管债务人资料的制度完善，推动管理人履职的良好开局，走出目前管理人职责缺乏义务和责任体系支撑的困境。在具体制度设计上，以保障管理人的信息权力为中心，在管理人接管的准司法权定位、接管责任主体扩张、政府社会联动、与《劳动合同法》的相互衔接等方面做好制度安排，以侵权责任作为民事救济方式，以司法处罚和刑事追责作为保障措施，全面构建管理人接管债务人资料的障碍排除机制。