某公司与沈阳市自然资源局、辽宁省自然资源厅 撤销原行政行为及行政复议一案

【裁判要点】

评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。

【基本案情】

2020年10月9日，市资源局工作人员下乡执法过程中发现某公司在白清姚千街道办事处马耳山村占地建房并铺设地面硬覆盖，该行为涉嫌违反《土地管理法》第四十四条规定，于是立即开展调查、登记违法线索等工作，于当日作出并向该公司送达了《接受调查通知书》《责令停止违法行为通知书》。同年10月15日，市资源局对该公司的法定代表人进行询问并制作询问笔录，该公司自认其于2016年开始建设及铺设地面硬覆盖，且办理过设施农业用地手续、曾与苏家屯白清姚千街道办事处马耳山村村民委员会签订过土地承包经营权流转协议书。经白清姚千街道办事处出具的情况说明，证明该公司用地范围内的园区道路、停车场、硬覆盖均由其自筹资金在2015—2016年修建。同年11月25日，市资源局向某公司送达《关于办理设施农业的告知书》，明确告知其应按照《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）、《关于加强和改进设施农业用地管理有关问题的通知》（辽自然资规〔2020〕1号）文件要求尽快办理设施农业用地手续。2021年3月8日，沈阳市勘查测绘研究院对案涉土地进行现场勘测。截至市资源局作出案涉处罚决定前，该公司一直未能提供其办理过设施农业用地的审批手续。2021年5月8日，市资源局向该公司下发《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。5月28日下午1:30，应该公司申请，在市资源局会议室召开听证会。6月9日，市资源局作出《行政处罚决定书》，该公司当日签收。

该公司随即向辽宁省自然资源厅申请行政复议。辽宁省自然资源厅审理后认为，案涉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。于是依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持《行政处罚决定书》。

该公司对复议决定不服，向沈阳铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销原行政行为及行政复议。沈阳铁路运输法院审理后认为市自然资源局和省自然资源厅作出的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，故对该公司要求撤销案涉处罚决定、案涉复议决定的诉讼请求不予支持。

该公司对沈阳铁路运输法院一审判决不服，向沈阳铁路运输中级法院提起上诉，上诉理由为该公司在一审判决作出后，已经将农用设施备案手续办理完毕，并提交了备案手续，以此证明案涉《行政处罚决定书》认定事实错误。

【律师观点】

该公司上诉时提交的备案手续形成于案涉处罚决定作出之后，该备案行为是对之前自然资源违法行为的纠正，并不影响市自然资源局对其之前违法行为的查处，裁判机关也不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。

【法院观点】

本案中，该公司在未完成案涉土地设施农业用地备案情形下，未经批准在农用地上建房并铺设地面硬覆盖，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地；未经批准在符合土地利用总体规划的土地上建房，其上述行为属于非法占用土地的行为。市自然资源局、省自然资源厅在行政执法及行政复议过程中，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适度，程序严谨、合法、合规。市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《沈阳市规划和国土资源局行政自由裁量权适用规则及基准规定》对该公司作出行政处罚并无不当，省自然资源厅作出行政复议决定书，于法有据。

但是，因为该公司事后完成案涉土地设施农业用地备案，市自然资源局责令该公司自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除的2887平方米农用地上的地上物，其中部分地上物已经属于设施农业的附属设施。如果市自然资源局申请人民法院强制执行该行政行为，则有可能侵害某公司的合法权益。具体理由为：一是行政诉讼的目的已经不再仅仅限于监督行政机关行政行为的合法性，同时强调对相对人的权利给予及时有效的救济；二是嗣后违法的行政行为如果不能在本诉中撤销，而是迫使当事人另行启动课予义务诉讼，有悖于诉讼经济原则。另，行政行为根据是否需要执行，可分为需要执行的行政行为及不需要执行的行政行为。对于需要执行的行政行为，在相对人不履行作为或不作为义务时，需要经过行政执行实施该行政行为，如决定相对人自行拆除违章建筑即属此类行为。需要执行但尚未执行的行政行为，是效力仍在发生过程中或效力尚未终结的行政行为，可能因为法律法规或事实发生变化而使其失去意义或合法性。因此需要执行但尚未执行的行政行为在执行前，有必要随时检讨该行政处分之正当性与合法性。如果在诉讼过程中，尚未执行的行政行为在裁判时已经不再具有可执行性，则可以予以撤销。

判决结果：一、撤销一审判决；二、撤销处罚决定；三、撤销复议决定；四、责令沈阳市自然资源局重新处理。

【律师解读】

按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。本案中，虽然行政行为作出时的依据和程序合法，且已得到复议机关和一审法院的认定，但行政相对人已经纠正了违法行为，属于行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，行政机关应当就其改正行为是否完毕、违法状态是否完全消除再进行调查。

正如二审法院所述，行政诉讼的目的已经不再仅仅限于监督行政机关行政行为的合法性，而是同时强调对相对人的权利给予及时有效的救济。如果迫使行政相对人另行启动课予义务诉讼，有悖于诉讼经济原则。