【关键词】：投资协议、土地出让

【本案律师介绍】：

杨兴权，辽宁同方律师事务所党委书记、主任，全国优秀律师，现任辽宁省律师协会会长，中共辽宁省律师协会会长，中共辽宁省律师行业委员会副书记，辽宁省人大代表。

杨兴权律师主要业务领域为国内仲裁与诉讼业务、刑事业务，为百余家企、事业单位和机关单位提供优质的法律顾问服务。

王思聪，辽宁同方律师事务所合伙人。办理了大量买卖合同、借款合同、建筑工程施工与房地产相关合同纠纷以及劳动争议案件、侵权损害赔偿案件，此外，还办理了诸多刑事案件及行政诉讼案件。

【裁判要点】：

1、政府在招商引资过程中与企业签订的《投资协议》一类文件中的内容对双方具有约束力，在不违法法律禁止性规定的情况下，双方均应遵守并如约履行义务，否则应承担相应的违约责任。

2、因政府主导的招商引资行为签订的《投资协议》与政府各部门为履行该投资协议而与投资者另行达成的土地出让等民事法律行为之间具有特殊性，在案件审理过程中不能割裂来看，应当注重政府各部门的高度相关性，将各部门为履行《投资协议》所实施的民事行为作为一个整体来判断案件基本事实。

【基本案情】：本案争议地块建设项目系2009年时任沈阳市市长赴香港招商引资的成果，后原告1南华资产控股有限公司（以下简称南华公司）与被告沈阳市皇姑区城建局（以下简称皇姑区城建局）的订了《投资协议》及《补充协议》系落实招商引资项目的具体表现。而原告2沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司（以下简称沈阳南华）是南华公司按照《投资协议》的约定，为履行其中的义务而专门为涉案地块成立的项目公司。

2010年3月，沈阳南华通过公开摘牌的方式，竞得了涉案地块，总价款11.76亿元人民币，并与被告沈阳市土地交易中心签订了《土地成交确认书》，同时，按其约定的20%标准支付了2.35亿元的土地出让首付款。收取的土地出让价款上缴至沈阳市财政局约4739万元,剩余约1.87亿元划转给皇姑区政府用于土地拆迁补偿。

后，皇姑区城建局、皇姑区政府多次以国家政策出现变化，首付款比例不得低于80%，否则不能办理拆迁许可证，无法启动拆迁为由，要求沈阳南华方面补交土地出让款。沈阳南华方面积极与市区两级政府沟通协调，但一直没有得到解决。直至2015年9月，涉案地块仍未进行任何拆迁工作，政府方面也没有采取任何方式阻止损失扩大，一直没有返还沈阳南华已付的2.35亿元土地款。虽经沈阳市政府多次开会讨论后形成数份《会议纪要》决定：由涉案资金的占有方向南华方面返还本金及利息。但皇姑区政府、土地交易中心不同意支付利息，要求沈阳南华接受无息返还本金的方案。故二原告无奈只能通过法律途径寻求解决涉案款项的利息给付问题，向辽宁省高级人民法院提起诉讼，主张：一、解除南华置地公司与皇姑区城建局签订的《投资协议》及补充协议;二、解除沈阳南华公司与沈阳市土地交易中心签订的《成交确认书》（鉴于沈阳市土地交易中心多次口头同意返还已缴纳的全部土地款，对此双方暂无争议，原告对返还合同款项暂不提出诉讼请求，但保留追诉权利）;三、判决由皇姑区城建局向南华置地公司支付因违反《投资协议》，致使该协议无法履行给南华置地公司造成的实际损失1401821元；皇姑区政府对于该损失承担连带赔偿责任;四、判决由沈阳市土地交易中心向沈阳南华公司支付因违反《成交确认书》造成的实际损失和预期利益损失共计人民币190021471.76元。其中已付合同价款2.35亿元的利息损失按照中国人民银行同期贷款利率计算至返还之日，截至2015年8月31日，利息损失为83655886.76元；土地增值损失1亿元（损失应为38617万元，原告本次诉讼仅请求其中的1亿元，对于剩余的28617万元保留诉讼的权利）。其他各项损失为6365585元;五、判决市国土局对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任;六、判决区政府对于第四项诉讼请求承担连带赔偿责任;七、判决市财政局对于第四项诉讼请求土地总价款中的4739万元的相应利息损失承担连带赔偿责任。后经辽宁省高级人民法院判决：一、解除南华置地公司与皇姑区城建局签订的《投资协议》及补充协议；二、解除沈阳南华公司与沈阳市土地交易中心签订的《成交确认书》；三、沈阳市土地交易中心于判决生效后10日内给付沈阳南华公司利息，即本金235362120元人民币的利息（自2010年3月3日起计算至本金235362120元给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；四、沈阳市土地交易中心于判决生效后10日内支付沈阳南华公司从2010年成立至起诉之日，为维持公司正常运行及该地块项目开发建设实际支出且记入公司账目的各项费用损失6365585元；五、皇姑区城建局对上述第三、四项判决承担连带赔偿责任；六、驳回原告的其它诉讼请求。如未按照判决指定的期间履行上述给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间债务利息。案件受理费998917元，由沈阳市土地交易中心和皇姑区城建局各承担50%。

一审判决后，沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局均提起上诉，要求撤销原判，改判驳回二原告诉请或将本案发回重审。后，经最高人民法院第二巡回法庭开庭审理，本案终审判决如下：一、维持辽宁省高级人民法院（2015）辽民一初字第00041号民事判决第一项、第二项、第三项、第五项、第六项，即“一、解除南华置地有限公司与沈阳市皇姑区城市建设局签订的《投资协议》及补充协议；二、解除沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司与沈阳市土地交易中心签订的《宁山中路63号地块挂牌交易成交确认书》；三、沈阳市土地交易中心应于判决生效后10日内给付沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司利息，即本金235362120元人民币的利息（自2010年3月3日起算至本金235362120元给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；五、沈阳市皇姑区城市建设局对上述三、四项判决承担连带赔偿责任；六、驳回原告的其它诉讼请求”；二、变更辽宁省高级人民法院（2015）辽民一初字第00041号民事判决第四项为：沈阳市土地交易中心于判决生效后10日内赔偿沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司运营损失4026831.98元。

【裁判结果】： 本案中，最高人民法院终审判决：一、解除南华置地有限公司与沈阳市皇姑区城市建设局签订的《投资协议》及补充协议；二、解除沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司与沈阳市土地交易中心签订的《宁山中路63号地块挂牌交易成交确认书》；三、沈阳市土地交易中心应于判决生效后10日内给付沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司利息，即本金235362120元人民币的利息（自2010年3月3日起算至本金235362120元给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；四、沈阳市皇姑区城市建设局对上述三、四项判决承担连带赔偿责任；五、沈阳市土地交易中心于判决生效后10日内赔偿沈阳南华鸿泰房地产开发有限公司运营损失4026831.98元。

【裁判理由】：最高人民法院认为，本案争议的焦点有二：一是本案违约责任的确定，即沈阳市土地交易中心、皇姑区城建局是否承担违约责任；二是沈阳南华公司主张的运营损失的责任承担及数额的认定。

一、关于违约责任的确定问题

2009年11月2日，皇姑区城建局与南华公司签订的《投资协议》，系双方拟就开发案涉地块达成的初步意向和框架性协议，在该协议中约定了“地块摘牌时乙方按《成交确认书》的总土地款20%支付土地首付款（含竞买保证金），余款按拆迁进度支付”。按照合同相对性原则，上述协议的内容应当对皇姑区城建局和南华置地公司产生拘束力。之后，南华置地公司设立了沈阳南华公司，沈阳南华公司通过参与土地竞买程序竞得了案涉土地。2010年3月3日，沈阳市土地储备交易中心向沈阳南华公司出具《成交确认书》，确认了沈阳南华公司竞得土地的位置、面积、价格及付款方式等内容，该确认书由沈阳市土地储备交易中心、沈阳南华公司双方盖章确认，故对双方具有拘束力。该确认书约定“地块竞得人在成交当日首付全部土地成交价款的20%，余款按照地块拆迁进度提前支付，并在地块成交之日起一年内全部付清”。沈阳南华公司按照确认书约定交纳了土地成交价的20%后，沈阳市土地交易中心向沈阳南华公司催缴剩余地价款，沈阳南华公司主张已按合同约定支付了首付款，但案涉地块没有启动拆迁工作，拒绝全额支付剩余土地价款，为此双方形成争议。

最高院认为，首先，关于沈阳市土地交易中心是否应当承担违约责任。根据合同约定，综合本案相关证据，沈阳南华公司在地块成交之日首付全部土地成交价款的20%即235362120元，符合双方《投资协议》和《成交确认书》的约定。沈阳南华公司主张余款按照拆迁进度支付，具有合同依据。然而，沈阳南华公司按照约定支付土地首付款后，皇姑区政府及相关部门未办理《拆迁许可证》，也未启动其他任何拆迁工作，在此情况下，沈阳南华公司有权拒绝支付剩余土地价款。沈阳市土地储备交易中心作为合同相对人不能按照合同约定提供相应的土地，对沈阳南华公司构成违约，沈阳市土地储备交易中心分立为沈阳市土地储备中心、沈阳市土地交易中心之后，相关权利义务由沈阳市土地交易中心承继，故沈阳市土地交易中心应向沈阳南华公司承担违约责任。其次，关于皇姑区城建局的连带责任问题。虽然皇姑区城建局主张其不是沈阳市土地交易中心与沈阳南华公司《成交确认书》的合同相对人，只是框架性《投资协议》的当事人，但《投资协议》系《成交确认书》的前提和基础，双方当事人之间的投资和开发关系明显具有招商引资的特点，正如原判决所分析的，皇姑区城建局与其他几个政府部门之间具有权利义务高度的相关性，皇姑区城建局和沈阳市土地交易中心可以作为概括的一方合同主体，均负有按照合同约定履行相关行为的义务，皇姑区城建局在本案中实际上处于拆迁人的地位，《投资协议》和《成交确认书》最终没能履行，与皇姑区政府、皇姑区城建局没有及时启动拆迁存在直接的关系，因此，原审判决皇姑区城建局对土地交易中心的债务承担连带责任，适用法律并无不当。

二、关于违约损失的承担及数额认定问题

《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，当事人有权要求赔偿损失。违约方对于守约方因违约所遭受的全部损失承担违约赔偿责任。本案中，根据皇姑区城建局与南华置地公司签订的《投资协议》约定，皇姑区城建局选择南华置地公司为唯一开发商，南华置地公司承诺在竞拍土地使用权之前在辽宁省沈阳市皇姑区注册一个独资房地产开发公司。南华置地公司专门设立的沈阳南华公司，经营范围即为案涉地块的开发及商品房销售，沈阳南华公司设立后，并未开展其他业务，因此，沈阳南华公司正常的运营费用属于为履行案涉合同而支出的费用，属于直接损失的范围，沈阳市土地交易中心作为违约方应当承担赔偿责任。

关于损失数额的认定问题。二审中，沈阳南华公司提供了该公司的《明细分类账》，证明2010年至2015年该公司发生的运营费用情况，其中包括4大类、26种具体支出，分别为：开发间接费851255.12元、固定资产3300元、管理费用3195973.32元、财务费用2298246.54元，合计6345474.98元。经查，沈阳南华公司提供的《明细分类账》显示，开发间接费项下业务招待费为14960.60元，管理费项下业务招待费为2318643元，管理费项下业务招待费超过公司运营费用的1/3，明显超出合理范围，且上诉人持有异议，沈阳南华公司不能作出合理解释，故本院对原判决确定的沈阳市土地交易中心承担的沈阳南华公司运营损失数额予以扣减，即沈阳市土地交易中心应赔偿沈阳南华公司运营损失的数额为4026831.98元。

另外，沈阳南华公司和南华置地公司起诉时提出了七项诉讼请求，一审判决只是完全支持了第一项、第二项诉讼请求，部分支持了第四项诉讼请求中的损失数额，其余诉讼请求被驳回，在沈阳南华公司和南华置地公司部分胜诉、部分败诉的情况下，原判决一审案件受理费全部由沈阳市土地交易中心和皇姑区城建局负担，违反了诉讼费用应当由败诉方承担的民事诉讼原则，本院依法予以调整。

【相关法条】：

《合同法》：

第九十四条 

【合同的法定解除】有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一） 因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二） 在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三） 当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四） 当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； 

（五） 法律规定的其他情形。

第九十七条 

【解除的效力】合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。 

第一百一十三条 

【损害赔偿的范围】当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。

【律师观点】：

一、被告2沈阳市土地交易中心（以下简称土地交易中心）未按照《宁山中路63号地块挂牌交易成交确认书》（以下简称《成交确认书》）的约定履行涉案地块的拆迁工作及将该地块按期交付给沈阳阳南华的义务，已构成违约。其违约行为导致涉案地块现在已不可能按照合同约定的进度完成拆迁工作，《成交确认书》的目的也已经不能实现，故沈阳南华有权请求人民法院依法解除《成交确认书》。

     2010年3月3日，沈阳南华通过土地公开挂牌程序，摘牌取得涉案地块，于同日与土地交易中心签订了《成交确认书》并且按照该《成交确认书》第四条“土地摘牌时乙方按《土地成交确认书》的总土地款20%支付土地首付款（含竞买保证金），余款按拆迁进度提前支付。”的约定向土地交易中心交付了首期土地款（含竞买保证）235,362,120元人民币。但是，土地交易中心并未按照《成交确认书》的约定对涉案地块进行拆迁，也未按期将土地交付给沈阳南华鸿泰，且直至开庭时，该地块拆迁工作仍没有任何进展。自《成交确认书》签订至今，沈阳南华鸿泰多次找沈阳各级政府部门沟通，希望能够推动拆迁工作，尽快签订《土地使用权出让合同》，但一直协商未果。

实际上，《成交确认书签订后》本案第三人2沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）与土地交易中心签订了拆迁承包协议，约定由皇姑区政府负责涉案地块的拆迁工作。但皇姑区政府自收到土地交易中心划转给其的用于拆迁涉案土地的1.87亿元以来始终未启动涉案地块的任何拆迁工作，却多次以财综【2009】74号文件、国土资发【2010】34号文件规定的“土地出让金首次缴纳比例不低于全部土地款50%”为由要求沈阳南华继续支付土地款，否则不能办理拆迁许可证。前述74号文件出台于2009年11月中旬，34号文件出台于2010年3月8日，而涉案地块的土地出让金首付比例为20%早在2009年11月2日香港南华置地与皇姑区城建局签订的《投资协议》中就已经确定。在2010年3月3日签署的《土地成交确认书》中也明确约定了该地块的土地款首付比例为20%。而且，沈阳市政府2010年初的14号会议纪要也确定了为维护政府公信力，同意涉案地块的土地首付款比例按照20%执行。

另外，关于办理拆迁许可证，因《成交确认书》约定的是出让净地，沈阳南华也是按照约定的净地价格支付的首期土地款。而办理拆迁许可证是使涉案地块达到净地标准的必要条件，不属于拆迁工作本身，办理拆迁许可证是皇姑区政府的义务，与沈阳南华无关。

另外，特别需要强调的是，本案中应当充分考虑政府部门的特殊性，。土地交易中心、皇姑区政府、皇姑区城建局及市财政局都是在沈阳市政府统一领导下的职能部门，分别在自己的职权范围内与南华公司及沈阳南华签订了多份合同，且土地交易中心与皇姑区政府也签了拆迁补偿协议。上述这些合同签订的目的都是为完成市政府招商引资的项目（宁山中路63号地块）的过程和具体步骤，缺一不可，具有高度的相关性，不能割裂来看。

综上，土地交易中心、皇姑区政府未按《成交确认书》的约定开展涉案地块的拆迁工作，导致现在拆迁成本大幅增加，已经不可能按照《成交确认书》中约定的拆迁方式及土地价款完成拆迁工作，沈阳南华已不可能按照《成交确认书》的约定取得该地块的使用权。故土地交易中心在沈阳南华支付了首期土地款后未按约定启动拆迁工作已构成违约。皇姑区政府作为拆迁的责任单位，对此负有不可推卸的责任。根据《合同法》第九十四条（三）“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；”（四）“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。”之规定，沈阳南华依法有权请求人民法院解除双方签订的《土地成交确认书》。    

二、依据《合同法》第九十七条，第一百一十三条的规定，土地交易中心应当对因其违约行为导致《成交确认书》解除而给沈阳南华鸿泰造成的各项损失（包括实际损失及逾期利益损失）共计人民币190,021,471.76 元承担赔偿责任，具体如下：

1、土地交易中心应当赔偿沈阳南华已付土地款的利息损失（按人民银行贷款基准利率计算至2015年8月31日）83,655,886.76元人民币。

沈阳南华因履行《成交确认书》，向土地交易中心缴纳了首期土地款（含竞买保证金）235,362,120元人民币。后，因土地交易中心未履行《成交确认书》约定的拆迁及交付土地的义务，且至今未将该笔款项返还。故土地交易中心应当赔偿沈阳南华已付土地款的利息损失，按照中国人民银行贷款基准利率计算利息损失，共83,655,886.76元人民币。

2、土地交易中心应当赔偿沈阳南华因涉案地块增值可得的预期利益人民币1亿元。

     沈阳南华于2015年9月9日委托辽宁北辰土地资产评估有限公司评估，认定宁山路63号地块的现价值为3,107,619,200元人民币。此价格减去《成交确认书》中约定的土地总价款117681.06万元人民币，则涉案地块的增值额为193080.86万元人民币。

    由于土地交易中心的违约行为导致涉案地块的拆迁工作始终未能开展，造成沈阳南华不能按照《成交确认书》的约定支付全部土地价款，取得土地使用权。并造成涉案地块的建设项目未能如期开发，沈阳南华的预期可得利益因此受到损失。综上，沈阳南华因涉案地块增值而受到的可得利益损失应按照涉案地块增值额的20%计算，为38617万元。在本次诉讼中，沈阳南华鸿泰请求其中的1亿元。

3、土地交易中心应当赔偿沈阳南华的其他各项损失共计6,365,585元人民币。

按照原告1南华公司与被告1皇姑区城建局签订的《投资协议》第六条的约定，南华公司设立了沈阳南华，由其专门负责投资建设宁山路63号地块建设项目。沈阳南华成立的目的是为了取得宁山路63号地块，该公司营业执照的经营范围是：“房屋开发、自有产权房屋的出租及物业管理。（涉及许可经营的凭许可证经营）（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”该公司的《台港澳侨投资企业批准证书》中的经营范围是：“房屋开发及本公司开发的商品房销售（项目地块四至范围：东至长江街、西至金沙江街，南至规划道路，北至宁山中路：宗地编号：2010-010号宁山中路63号地块，项目名称：北行中心广场）；自有房屋出租。”

根据建住房〔2006〕171号《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》当中“（一）境外机构和个人在境内投资购买非自用房地产，应当遵循商业存在的原则，按照外商投资房地产的有关规定，申请设立外商投资企业；经有关部门批准并办理有关登记后，方可按照核准的经营范围从事相关业务。”“（三）设立外商投资房地产企业，由商务主管部门和工商行政管理机关依法批准设立和办理注册登记手续，颁发一年期《外商投资企业批准证书》和《营业执照》。企业付清土地使用权出让金后，凭上述证照到土地管理部门申办《国有土地使用证》，根据《国有土地使用证》到商务主管部门换发正式的《外商投资企业批准证书》，再到工商行政管理机关换发与《外商投资企业批准证书》经营期限一致的《营业执照》，到税务机关办理税务登记。”“（六）对投资房地产未取得《外商投资企业批准证书》和《营业执照》的境外投资者，不得进行房地产开发和经营活动。”的规定，结合沈阳南华的经营范围，沈阳南华无法从事除涉案地块建设之外的其他任何经营活动。而沈阳南华2010年成立至今，为维持公司正常运行及涉案地块项目的建设开发实际支出的各项费用共计6,365,585元人民币。均系土地交易中心的违约行为导致沈阳南华受到的实际损失，土地交易中心应当向沈阳南华赔偿上述费用。